１　安倍政権による憲法改悪準備進行中

（１）　これまでの自民党案とは違う突然の提案

2017年5月3日、安倍首相は突然、「現在の憲法9条1，2項に自衛隊の存在を書き加える」という「加憲」案を言い出した。
安倍首相は憲法改正を求める集会にビデオメッセージを寄せて、次のような見解を示した。

①憲法改正は自民党の立党以来の党是であるが、施行後70年一字も変わっていないので、ここで歴史的使命を果たしていきたい。

②東京五輪が開催される2020年は、日本が生まれ変わるきっかけにすべきで、この2020年を新しい憲法が施行される年にしたい。

③「自衛隊が違憲かもしれない」などの議論の余地をなくすべきで、憲法9条1，2項を残しつつ自衛隊を明文で書き込む考え方は国民的な議論に値する。

これまでの自民党内の改憲論では、現在の憲法9条2項を削除し、そこに「前項の規定は、自衛権の発動を妨げるものではない」とした上で、国防軍の保持、海外派兵、軍事法廷などの条項を置くことになっていた。

ところが、今回の安倍提案は、どこでどのような議論があったのかはっきりしないまま、突如として行政府のトップである安倍首相のメッセージとして出てきた。憲法改正の発議は立法府である国会の権限で、行政府のトップである首相が言い出すのはおかしいし、自民党総裁としてとしても、党内できちんとした論議がなされたようには見えない。全く独断でのスタンドプレーとしかいいようもないのだが、これを過日の衆議院選挙の争点の一つだとして「国民の賛同があった」ということにしたいようだ。

（２）安倍改憲提案の危険性

2014年7月1日に安倍内閣が「集団的自衛権の行使を容認する」という解釈改憲をする以前の内閣法制局が繰り返してきた「政府見解」では、「他国による不法な軍事侵略があった場合、これを防ぎ、排除するための必要最小限度の実力としての自衛隊は合憲である」としてきた。
もともとの考え方は、こうした不正な侵略は国際社会が許さないというところにあったが、その後の国際社会の混乱のなかで、最低限の実力だけは保持することが許されるという解釈をして、1954年に自衛隊が創設された。（創設と解釈の前後関係は、実は逆かもしれない。）
その後、アメリカに追従する歴代政府の方針で、実際には世界でも有数の装備と実力を備えた存在にふくれあがって来ている。

国民の中には、「すでに60年以上にわたって存在し続けてきた自衛隊を憲法に書き加えてもいいのでは」という素朴な肯定論がありうる。安倍提案の狙いもそこにありそうだ。
だが、合憲解釈がありうるということと、それを実際に条文に書き込むこととは大きな違いがある。それは、憲法のもつ規範（ルール）としての力である。法律というものは多かれ少なかれ、現状から実態が離れることを防ぐ力を持っている。刑法に「窃盗罪」が規定されているのは、万引きのように、ふとした心の迷いで他人のモノを盗りたくなるという人の心に、「それは犯罪で、犯せば処罰されるよ」と警告を発する力を持っているからだ。

これと同じように、自衛隊が仮に合憲だとしても、「専守防衛のために必要な最小限の実力でしかありえない」という警告をいつも発し続けてきたからこそ、これまで自衛隊は創設以来どこの国も侵略せず、どこの国の人も殺さなかったのだ。また、この憲法の規定があるということで、アメリカが要求してきた軍事的国際貢献を断ることができた。

ところが、憲法に自衛隊をなんらかの形で書き込むと、この「専守防衛のために必要な最小限の実力」に抑えるという、規範としての力が消えてしまう。結果的には、「普通の国の軍隊」という名の下でアメリカの要求するさまざまな軍事的活動に動員されるようになり、日本が軍事紛争に巻き込まれる可能性が高くなる。

私たちは憲法改悪が具体的準備段階に入ったことを前提として、これを阻止する戦略を考えなければならない。そのためには、改憲の具体的手続きがどのように進むのかよく知っておく必要がある。

　

２　憲法改正手続きはどのように進められるのか

改憲手続きは以下のように進んでいく

①　「憲法改正原案の発議」

法律で定める一定数（衆議院100人以上、参議院50人以上）の国会議員の賛成により、憲法改正案の原案（憲法改正原案）が発議されるところから正式の手続きが始まる。

②　「憲法改正の発議」

憲法改正原案は、衆議院憲法審査会で審議され、衆議院本会議で3分の2以上の賛成で可決されると、これが参議院に送られて、参議院憲法審査会で審議され、参議院本会議で3分の2以上の賛成で可決した場合に、国会が憲法改正の発議を行い、国民に提案されたものとなる。発議では、決められた投票期日も公示する。

③　国民投票の期日

国民投票の期日は、憲法改正の発議をした日から起算して60日以後180日以内において、国会の議決した期日に国民投票が行われる。

④　改正案の広報・周知

憲法改正案の内容を国民に知ってもらうため、国民投票広報協議会（各議院の議員から委員を10人ずつ選任）が設置される。憲法改正案の内容や賛成・反対の意見、そのほか参考となる情報を掲載した国民投票公報の原稿作成、投票記載所に掲示する憲法改正案要旨の作成、憲法改正案などを広報するための テレビやラジオ、新聞広告などを行う。また、総務大臣、中央選挙管理会、都道府県及び市町村の選挙管理委員会は、国民投票の方法や国民投票運動の規制、そのほか国民投票の手続きに関して必要な事項を国民に周知することとされている。

国会において設置される国民投票広報協議会（議席数に応じて会派ごとに割りあてて構成。衆参各院から10名ずつ選任される）が、改正案の要旨（その他、国会審議の経緯などを客観的に記した分かりやすい説明）、賛成意見、反対意見からなる国民投票公報、新聞広告、テレビラジオによる憲法改正案の広報のための放送（政見放送に類似したものでスポットCM等を想定したものではない）を行う。この際、賛否については同一のサイズ及び時間を確保する（。この広報のための新聞広告、広報放送はいずれも国費で行われる。

⑤　国民投票運動

憲法改正案に対し、賛成又は反対の投票をするよう、又はしないよう勧誘することを「国民投票運動」という。政党やその他の団体、マスコミ、個人 などが、一定のルールのもとに「国民投票運動」を行う。例えば、投票期日14日前からは、国民投票広報協議会が行う広報のための放送を除き、テレビやラジオの広告放送は制限される。

⑥　国民投票の実施

こうして定められた期日に国民投票が実施される。投票は、国民投票にかかる憲法改正案ごとに、一人一票になる。具体的に説明すると、例えば、改正提案が、9条関係、教育費の無償措置、国家緊急権の新設と3項目にわたる場合、その項目ごとに賛成、反対の意思表示を求める形になる。投票用紙には、賛成の文字及び反対の文字が印刷され、憲法改正案に対し賛成するときは賛成の文字を囲んで「○（丸）」の記号を書き、反対するときは反対の文字を囲んで「○（丸）」の記号を書き、投票箱に投函する。また、選挙の投票と同じく、期日前投票（投票期日前14日から）や不在者投票、在外投票などが認められている。投票できるのは、2018年6月21日以後は18歳以上の国民ということになる。

⑦　投票結果

投票の結果は、有権者総数ではなく、投票者（有効投票）の過半数の賛成で改正が成立する。投票率に関する規定はなく、どんな低投票率でも、その過半数で成立することになっている。

３　国民投票制度の問題点

（１）　賛否のＣＭは金次第

国民投票の賛成・反対などを訴える国民投票運動の規制はゆるやかで、戸別訪問やインターネットの利用も可能とされた。しかし、投票14日前から有料のテレビ、ラジオのＣＭは禁止される。それまでは、賛成・反対の双方に「同等の利便」が提供されることになっているが、金を出せば使えるということで、経済界がバックについた改憲推進派にとってきわめて有利な状況になりうる。
何が可能かというと、宣伝費用は無制限、ビラ、ポスター、選挙カーも制限なし、テレビＣＭは15日前までは無制限、公職の選挙では厳しく禁止されている買収についても、組織的な多数の買収が禁止されているにとどまる。

このような、金がある側がどんどん流せるシステムには問題がある。ジャーナリストらは、この点の改正を訴えている。欧州連合離脱の国民投票をした英国では、有料ＣＭはすべて禁止し、賛否両側の代表的グループが作成したＣＭを公共放送が無償で流す方式をとった。一番影響力があったのは、ＢＢＣが主催して生中継した離脱はと残留派の公開討論会だったという。 もっとも、政党はある程度お金のかからない国民投票運動ができるようになっている。ここでいう政党とは「一人以上の衆議院議員又は参議院議員が所属する政党その他の政治団体であって両議院の議長が協議して定めるところにより国民投票広報協議会に届け出たものをいう。」となっているので、政党助成法などで政党と認められないような小政党（こちらは国会議員５名以上または国政選挙で２％以上の得票率が必要）も、対象となる。

（２）　公務員や教員の地位利用の禁止

国家・地方の公務員と行政独立法人の職員が地位を利用して国民投票運動をすることは禁止されている。（自宅にいくなど）職権を濫用して有権者の投票の自由を脅かす行為をした場合には４年以下の禁固が科せられることになっている。この罰則はかなり重い。そこで、実際には公務員の身分を持つものが市民活動として賛成反対の運動をする場合に大きな障害になる可能性がある。

同じように、「教育者の地位を利用した運動」も同様に禁止されている。ただし、こっちには罰則規定はない。おそらく、雇用主が懲戒処分をするように求めるのだろう。

ここでいう「教育者」とは、「学校教育法」に定めのある学校、つまり「小学校、中学校、高等学校、中等教育学校、大学、高等専門学校、特別支援学校及び幼稚園」（学校教育法第１条）の校長や学長・教員のことである。

ここで問題になるのが、「教育者の地位利用」とは何か、ということだ。特に高校の公民科の先生、さらには大学で憲法を教えている教授が何をどこまで話していいのか（18歳以上から有権者になる）、これは国会でも活発に議論されたが、今一つ不明確なところがある。 学校教育法の範囲なので、私立学校の教員も対象になる。こうなっているので、有名私立大学の憲法学の教授が、その肩書きを使ってマスコミなどで意見をいうことは「地位利用」になるのかどうか、解釈が分かれるところになる。

（３）　マスメディアの報道の自由はどうなる

マスメディアがどのようにこれを報道するかについては、明確な基準が示されていない。これはメディアが自主的にルールづくりをすることが期待されているのだが、これに向けた動きは鈍い。私たちはこの点をしっかり訴えて、自主ルール作りが進むようにしなければならない。

（４）　低投票率で重大な事項が決定されていいのか。

制度の解説で説明したように、国民投票制度には最低有効投票率が規定されていない。だから、投票率が40％程度でも「有効」とされ、有権者の20％程度の賛成でことが決まることもありうるようになっている。少なくとも、有権者の50％以上が投票することを有効要件とするように改める必要があるのではないか。